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浅议如何做好政策跟踪审计
  • 发布日期:2017-12-05 10:21   信息来源: 厅财政审计三处    作者: 胡薇    浏览数:

    党的十八大以来,党中央、国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险出台了一系列政策措施。20148月起,按照国务院要求,审计署统一部署全国审计机关对上述政策措施落实情况开展跟踪审计。目前,重大政策措施落实情况跟踪审计(以下简称政策跟踪审计)已成为国家审计机关的一项长期任务和中心工作。做好政策跟踪审计工作,当好政策落实的督查员,更好地发挥国家审计在国家治理体系中的“免疫系统”作用,具有重大意义,但对于审计机关来说,这是一个全新的领域,带来了一系列挑战。特别是基层审计机关,审计力量严重不足,审计视野和经验方面都存在欠缺,又缺少具有可操作性的审计规范、审计程序和审计评价依据,在政策跟踪审计工作中存在很多问题。

    如何在现有的审计资源和审计环境下,进一步做好政策跟踪审计工作,提高政策跟踪审计质量,笔者结合审计实践,从具体操作层面谈一谈自己的看法。

    一是选择审计主题要突出重点。从审计署2017年工作指导意见来看, 重大政策主要包括促进精准扶贫精准脱贫方面,化解过剩产能方面,房地产去库存方面,去杠杆方面,推进“放管服”改革、降成本方面,促进民生政策落实、补短板方面,促进三大战略实施、区域协调发展方面,科技创新驱动方面,资源环境保护方面,以及财政管理方面十大类涉及国家经济发展、结构调整、惠及民生的重大宏观政策,关系到国民经济的方方面面。政策内容点多面广,在目前审计人力资源不足的情况下,如不能突出重点,“眉毛胡子一把抓”,很难达到审计成果最大化,同时审计得不深不透,审计结论也难以为党委、政府决策提供依据。因此,审计机关要善于把握政府关心、社会关注的热点、难点问题,根据自身的审计力量情况,从确定的审计方向中,选取某一项或几项政策,通过全面、透彻地审计分析,检查重大政策措施在本地区的落实情况,揭露落实不到位、落实中梗阻等问题,并关注政策落实中出现的新情况、新问题,及时发现风险苗头。

    根据实践经验,审计主题选择中观层面的政策较为合适。选取的政策太宏观,政策落实涉及的部门太宽泛,审计很难面面俱到,也缺乏具体的标准作为抓手,难以全面实施审计,得出客观的审计结论。例如,审计内容定为“本地区推进‘放管服’改革情况”,与审计内容定为“工程建设领域‘放管服’改革落实情况”相比,后者重点更突出,更易于把握,可作为“本地区推进‘放管服’改革情况”的突破口,而不致于无从下手。而选取的政策过于微观、具体,又会导致审计层次过低,如仅审计基层某个部门在政策落实中制定的一项政策措施,审计成果就难以发挥提供决策支持的作用。

    二是确定审计内容要抓住关键。政策跟踪审计的内容包括了对政策本身以及配套措施科学性的审计、对政策及其配套措施执行情况的审计、对与政策相配套的资金和项目的审计以及对政策执行绩效的审计。在审计主题选定后,要深入研究该项政策,突出问题导向,抓住关键环节,确定审计内容和重点。对一些地方政府为推进改革而出台的先试先行性质的政策措施,要重点关注政策措施本身的科学性以及政策执行的绩效方面,对政策本身是否科学、合理和落实中是否存在风险和漏洞进行研判,并检查政策执行是否收到预期效果,政策执行成本是否超出预定的限制,结合成本和收益两个方面,综合评价政策执行的绩效,及时提出针对性的审计建议,促进政策制定者及时对政策进行调整。对于一些主要通过资金和项目来落实的政策,则要重点关注项目和资金的总体情况,包括项目投资的总体规模和结构、资金的来源和去向等,检查分解项目投资计划是否存在分解不到位或随意调整规模的问题,关注项目的投向是否符合有关规定和政策目标,检查资金拨付、使用情况以及配套资金的落实到位情况,检查项目建设进度是否达到预期,项目建成后经济效益和社会效益的发挥情况。

    三是实施跟踪审计要跳出账外。政策跟踪审计与传统的财政财务收支审计不同,审计对象主要是地方党委、政府及部门贯彻执行中央和省有关政策和决策部署,领导、执行本地区经济、社会发展情况,以及重大经济决策情况和决策制度建立执行情况等。财政财务收支审计中,常常是从账户入手,在财务收支审计基础上,延伸检查和评价有关内部控制制度和经济效益。但在政策跟踪审计中,查账仅仅是审计取证手段之一,更多情况是无法从财务账面体现的。因此,要转变长久以来财政财务收支审计形成的思维定式,跳出账外,在项目实施中对本级党委政府或相关部门的各类会议纪要、议事规程、计划规划、领导批示和出台的文件、制度、规定、一事一议事项等非会计资料进行审计,必要时整合多部门的信息、分析比对业务数据,综合利用座谈与询问、专业分析以及外部调查等方法和手段,达到预期审计目标。这些是仅凭以往的审计经验无法完成的,必须要在开展审计前做好准备,了解政策落实的业务流程和所涉及的各项资料,才能在具体实施审计时,思路清晰、事半功倍。

    四是得出审计结论要把握宏观。从目前基层审计机关的政策跟踪审计报告来看,审计反映问题的微观问题、具体问题多,涉及政策及政策执行等宏观层面的问题少,对总体情况的反映存在欠缺。特别是在项目进度方面,从计划实施项目的总体完成情况来描述问题的较少,大部分地区发现问题均为“抽查发现”,但没有样本总量和抽查数量的表述,无法反映该地区相关工作的总体情况,因而局限在基层执行层面,不能上升到政府和职能部门在贯彻落实重大政策措施中的问题和不足。

    审计中,要从宏观着眼,了解政策制定的目标,把握总体,确定重点;从微观入手,对个别资金和个别事项查深查透,由表及里,以资金拨付使用管理为抓手,以项目实施跟踪为纽带,将账面审计与审计调查相结合,检查政策执行的效果。对于查出的微观、具体的问题,不能机械教条地套用政策条款,而要站在宏观层面进行综合分析和归纳,对相关数据利用趋势分析、对比分析、因素分析等审计方法,得出总体上的审计结论,评判是否偏离政策调控的目标和方向,对政策执行效果进行客观、公正的评价。并总结问题的深层次原因,将问题最终落实到政策及政策执行上来,反映宏观层面的问题。根据问题性质不同,要认真领会和运用“三个区分开来”的原则,实事求是进行处理。对于制约发展、阻碍改革的政策规定,要推动完善;对发展改革过程中积极探索的创新举措,要促进规范,切实发挥审计服务改革发展大局的作用。

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