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索 引 号137905: 002985886/201804-00007 信息分类: 财政、金融、审计
发布机构: 安徽省审计厅 生成日期: 2018-04-09
名  称: 【媒体解读】人民日报:这笔生态账 算在谁头上——聚焦自然资源资产离任审计(下) 内容分类: 上级政策解读
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【媒体解读】人民日报:这笔生态账 算在谁头上——聚焦自然资源资产离任审计(下)

2018年1月30日《人民日报》记者  齐志明

都说新官上任春风得意,但山东胶州某镇一位领导干部上任时遇到了麻烦。镇上有个工业园,前任还在时,就有企业私接管道进入排水管网。这位继任者在任职后没有采取整改措施,污水厂长期高负荷运转,结果影响了污水处理效果。出了这样一笔生态赤字的坏账,责任该算在谁头上?

领导干部自然资源资产离任审计试点以来,各级审计机关遇到不少问题。尤其是,一些地方存在片面追求GDP的思维惯性,部分单位不积极配合审计工作。现实中,存在哪些共性难题?审计部门在“较真”时,有没有找到解决办法?

取证难:数据分散在多部门,审计力量相对薄弱

“取证是第一个难题。”胶州市审计局局长于江宏介绍,一方面,自然资源资产基础数据由环保、国土、农林水利等多部门管理,提取难度大;另一方面,绝大多数被审计单位对自然资源资产的分布、数量、质量、权属等要素掌握不全,资料不规范,“数据都不足,何谈编制负债表”。此外,个别地方仍旧片面追求GDP,“我们得不到配合”。

有同样苦水的还有福建宁德。“审计涉及范围广,资源资产种类多、变动大、成因杂,信息量却很分散。”宁德市审计局有关负责人表示。为长远计,不少地区要求被审计单位建立自然资源台账,规范登记和核算制度,为下次审计提供依据。还有的成立联席会议,由各成员单位提供更规范、客观、真实的数据……

不过,审计力量相对薄弱、经验相对不足,是各试点地区在取证时遭遇的普遍痛点。“受现场审计时间、专业限制,很多基础数据、关键指标的准确性真实性无法判断。”宁德市审计局有关负责人说,评估预测资源和生态影响不容易准确到位,某种程度上制约了审计效果。

山东财经大学会计学院教授王爱国认为,当前国内审计部门人员大多出身财务或审计等经管类专业,有资源或环保背景的不多,审计效率、质量难以保证。聘请外部专家把脉问诊审计内容,成了不少试点地区的巧路子。但这个办法能管多久?

“借助外力可以暂时满足一时之需,但改善审计人员队伍专业结构、提高自身本领,才是重中之重。”浙江省审计厅经济责任审计一处处长王家华表示,要努力提高现有审计人员素质能力,强化信息化审计技术培训;有侧重地招聘自然资源和地理信息技术专业人才,改善现有审计人员专业结构。

评价难:缺少客观的评价标准,审计结果运用不足

“评价是困扰审计部门的最大难题,一大原因在于审计部门缺少客观的评价准则。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说,2017年审计署对于地方试点工作指导意见中,考虑到客观情况,只要求对领导干部自然资源资产管理履职情况做一个综合评价,分“好、较好、一般、较差、差”5个等级。

“目前,我国自然资源资产统一确权登记尚未完成,部分资产产权不清、区域界限模糊,很难对管理者、使用者和责任者进行有效审计。”王爱国说。对此,不少一线审计人员更有感触。

“比如,现在还没有森林资源质量评价的国家标准,审计就难以对其进行指标等级划分和区间界定。”于江宏举例。

再如,宁德虽然初步建立了审计评价指标,但还没有编制负债表。国土部门提供的土地总面积与林业部门提供的土地总面积不一致,由此算出的指标结果就不同。所以,自然资源资产利用程度是什么?消耗强度多大?生态环境破坏程度多大?这些都没有清晰的标准,很难准确评价。

评价难的直接后果就是审计结果得不到充分运用。王家华表示,自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系,审计工作缺乏数据支撑。审计结果运用缺乏权威性,后续相关工作难以开展。

评价体系在整个审计中处于上下游之间的连接位置,不可或缺。为此,不少试点地区审计部门,因地制宜探索合适的评价体系。宁德尝试建立了一套涵盖资源保有和消耗、环境损害和治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障等5方面44项评价指标。浙江湖州在评价指标设置上,充分体现生活优先、环境优先、保护优先价值导向,分3大类别、10个方面、20项基础指标,3类权重分别为5:2:3。

定责难:有些损害行为滞后,有些自然资源跨区域

审计有了结果,尤其是发现“负政绩”,领导干部应承担什么责任?实操中,不易界定。宁德市审计局负责人表示,很多自然资源资产的污染损害,都存在滞后性,有些污染环境的行为是长期的,涉及几任领导任职期限。

比如,海洋污染潜伏性强、周期长,近岸海域水质等指标在三五年内一般不会有太大变化,加上海洋流动性特点、海洋突发事件影响,责任主体难以明确。

另外,有些自然资源具有跨区域性,如河流等,大多跨越多个行政辖区,通常伴随着上游污染对下游生态的破坏。如此,无法简单地界定领导应承担的责任。

还有的自然资源资产价值不明,责任难以量化和管控。“拿矿产资源来说,价值估计的稳定性较差。如何将领导干部履职行为与自然资源资产价值变化关联起来,并相应按经济责任审计要求获取证据准确界定经济责任,审计实践存在较大难度。”王爱国说。

“遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策。”于江宏说,针对不同问题,采取不同的责任认定方式。属于历史问题整改不到位,被审计干部就要承担领导责任。在胶州,3人因履行土地、环境保护等职责不到位被取消年终评优资格。

“相比经济责任审计,领导干部自然资源资产离任审计还是新事物。需要审计、组织、纪检、监察、国土、水利、环保等多部门共同推进,明确清晰的定责规范。”汪德华说。

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